Ograniczenie kadencji samorządowców niekonstytucyjne? Prof. Kamil Zaradkiewicz: nie mamy do czynienia z działaniem prawa wstecz

Prawo i Sprawiedliwość chce ograniczyć kadencję wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Pomysł jest krytykowany przez część opozycji i samorządowców. Sprzeciwiają się oni m.in. wprowadzeniu nowego rozwiązania z mocą wsteczną, tzn. by już w przyszłorocznych wyborach nie mogli startować włodarze z co najmniej dwiema kadencjami na koncie. Uważają, że byłoby to niezgodne z Konstytucją. Mają rację?

Uważam ten zarzut za nietrafny. Propozycja, o której mowa w debacie publicznej, dotyczy uwzględnienia stanu faktycznego - ktoś był wcześniej wójtem czy burmistrzem - dla możliwości kandydowania w wyborach samorządowych. Nie dotyczy jednak dotychczasowych kadencji, a jedynie ich uwzględnienia w kształtowaniu rozwiązań, które mają być przewidziane na przyszłość. Dlatego nie mamy tutaj do czynienia z klasyczną sytuacją działania prawa wstecz.

Kiedy moglibyśmy mówić o takiej sytuacji?

Gdyby ingerowano w aktualnie istniejący stan rzeczy albo w sferę kadencji, które już się zakończyły. Na przykład, gdyby uznano trwające albo już minione za niebyłe. W praktyce takie przepisy oznaczałyby zakwestionowanie skutków jakie nastąpiły w tamtym czasie, np. co do podjętych przez organy gmin decyzji. W takiej sytuacji moglibyśmy mówić, że prawo kształtuje wcześniejsze stany i rzeczywiście działa wstecz. Natomiast w przypadku propozycji, która stała się tematem debaty nad zmianami w ordynacji wyborczej, sugerowane rozwiązania nie mają podważać dotychczasowych wyborów. Mamy tu do czynienia z tak zwaną retrospektywnośą czyli uwzględnianiem przez ustawodawcę pewnych wcześniejszych stanów, ale dla ukształtowania rozwiązań w przyszłości.

Zdaje się, że Trybunał Konstytucyjny zmierzył się już z podobnymi sprawami. Jakie zajął wtedy stanowisko?

Rzeczywiście, były takie sprawy, choć nie dotyczyły kadencji organów samorządu terytorialnego. W kontekście wspomnianej retrospektowności Trybunał oceniał na przykład ograniczenie świadczeń socjalnych dla funkcjonariuszy, czy opłat za samowolę budowlaną. Generalnie Trybunał uznaje w swoim orzecznictwie mechanizm retrospekcji za dopuszczalny. Przecież ustawodawca regulując różne kwestie, wielokrotnie nawiązuje do rozwiązań wcześniejszych.  

W debacie publicznej pojawiają się również inne argumenty dotyczące niezgodności proponowanych przepisów z Konstytucją. Jeden z nich mówi o tym, że ograniczenie kadencyjności w wyborach samorządowych, oznacza pozbawienie konkretnych osób biernego prawa wyborczego, które gwarantuje przecież art. 169 Konstytucji RP.

Trudno nie zgodzić się z tym argumentem. Konstytucja tylko w niektórych przypadkach ogranicza liczbę kadencji danego organu. Dotyczy to np. urzędu Prezydenta RP. Podobnego rozwiązania nie przewidziano w sytuacji kandydowania do organów jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego w tym przypadku bez wątpienia możemy mówić o ograniczeniu biernego prawa wyborczego. To może jednak nie wystarczyć, aby uznać propozycję PiS za niekonstytucyjną.

Dlaczego?

Proszę zauważyć, że w istocie każde prawo konstytucyjne obywateli jest ograniczane w różnych przepisach i w różny sposób. Ograniczenia tych praw są zatem możliwe, a nawet konieczne. Dlatego zawsze należy zadać pytanie, czy jest to dopuszczalne na gruncie Konstytucji.

I jak będzie odpowiedź w przypadku ograniczenia kadencyjności włodarzy miast?

Aby ją uzyskać należy przeanalizować, czy inne wartości zawarte w konstytucji, np. porządek publiczny, czy inne niż wyborcze prawa i wolności obywateli, nie przemawiają za możliwością takiego właśnie ograniczenia. Mogłoby się tak zdarzyć, że Trybunał ze względu na nadrzędność jakiś przepisów, mógłby uznać ograniczenie biernego prawa wyborczego, za uzasadnione.

Przeciwnicy ograniczenia kadencyjności samorządowców dodają, że  odebranie obywatelom prawa demokratycznej oceny wcześniej wybranego wójta czy prezydenta, ogranicza również ich czynne prawo wyborczego wynikającego z art. 62 Konstytucji.

I w tym przypadku również mają rację. Osoby, których dotyczyłoby ograniczenie kandydowania, nie mogłyby startować w wyborach, gdyby miały być wybrane po raz trzeci. Wówczas wskutek niemożności kandydowania, wyborcy nie mogliby ich uwzględnić w ramach swojego wyboru. Oznaczałoby to, że również wybór zainteresowanych członków wspólnoty samorządowej jest ograniczony. Ale podobnie jak w przypadku biernego prawa, Trybunał mógłby uznać, że jego osłabienie jest uzasadnione, bo to pozwoli realizować wartości, które są nad nimi nadrzędne w świetle konstytucji.

Co to oznacza w praktyce?

W małych wspólnotach samorządowych bywa tak, że dominuje jakaś grupa, niejednokrotnie przy małym zainteresowaniu mieszkańców albo ich niechęci do udziału w wyborach z uwagi na brak wiary w pokonanie lokalnego układu politycznego. To faktycznie nie tyle wyklucza możliwość kandydowania innych osób, co jest swoistym hamulcem do uruchomienia potencjału i rozbicia „zastanych” struktur władzy. Stan taki eliminuje pozytywną „konkurencję” kandydatów, w praktyce „zamraża” te struktury, a zatem de facto kształtuje ich bierne prawa wyborcze. Trybunał powinien rozważyć, czy istniejące obecnie przepisy nie sprzyjają takiemu „zamrożeniu” i czy nie jest to argument uzasadaniający w świetle konstytucji, wprowadzenia wspomnianych ograniczeń czasowych. Sędziowie TK stanęliby przed koniecznością odpowiedzi na pytanie, czy np. porządek publiczny jako wartość konstytucyjna pozwala na taką ingerencję, która umożliwi otwarcie elit samorządowych. Bez wątpienia faktyczne „zamrożenie” struktur samorządowych nie sprzyja dynamicznemu rozwojowi samorządów, a czasem może być przyczyną – delikatnie mówiąc – zjawisk niepożądanych czy wręcz patologicznych.

To jakiej decyzji Trybunału pan się spodziewa?

Moim zdaniem trudno dziś udzielić jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Jest na to zresztą za wcześnie, ponieważ nie znamy konkretnych rozwiązań ustawowych, a to one dopiero będą być może przedmiotem rozstrzygnięć TK. Na razie mowa jest tylko o ogólnych zapowiedziach pewnych rozwiązań, które będą zapewne szczegółowo określone w przyszłej ustawie. Ponadto musimy pamiętać, że każda decyzja Trybunału Konstytucyjnego polega na zestawianiu konkurujących wartości konstytucyjnych i ustalaniu, która z nich i w jakim zakresie zdaniem sędziów ma pierwszeństwo przed inną. Tylko wówczas możliwa jest właściwa ocena konstytucyjności. Co więcej, orzeczenia Trybunału poprzedzone są analizą prezentowanych stanowisk, a różne strony sporu przedstawiają różnorodne argumenty.

rozmawiał Michał Fabisiak, PolskieRadio.pl