Jak chronić pluralizm mediów? Rynek medialny w Polsce i w Europie

Projekt autorstwa Prawa i Sprawiedliwości uzależniał przyznanie koncesji na nadawanie w Polsce od tego, czy udział zagranicznego kapitału w danym podmiocie nie przekracza 49 proc. Wyjątkiem od tej reguły byliby właściciele pochodzący z Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), czyli z krajów Unii Europejskiej oraz Islandii, Liechtensteinu i Norwegii.

Co ważne, podmiot z EOG nie mógłby być zależny od podmiotu mającego swoją siedzibę w państwie spoza tego obszaru. Taka sytuacja ma miejsce w telewizji TVN, która oficjalnie należy do holenderskiej spółki, a ta jest zależna od amerykańskiego koncernu.

Czy trzeba dbać o polski kapitał medialny?

Autorzy monografii o "funkcjonowaniu rynku medialnego w Polsce i innych państwach europejskich" zwracają uwagę na to, że media są jednym z najważniejszych elementów niepodległego państwa i "mają istotne znaczenie z punktu widzenia obronności kraju, suwerenności prowadzenia polityki wewnętrznej czy ochrony podstawowych praw człowieka i obywatela". "Rozwiązania antykoncentracyjne wprowadzane w odniesieniu o rynku medialnego są integralnym elementem demokratycznego państwa prawnego, ponieważ służą ochronie pluralizmu przekazu informacji oraz zapewniają nieskrępowany dostęp do informacji i możliwość ich rozpowszechniania" – podkreślają.

Znaczenie mediów w życiu społecznym obrazuje fakt, że są one określane jako "czwarta władza". Jest tak z uwagi na możliwości ich oddziaływania na opinię publiczną. Ze względu na to znaczenie autorzy analizy podkreślili konieczność zadbania o pluralizm medialny. Jest to istotne dla zachowania możliwości swobodnej wymiany myśli, kontroli nad poczynaniami władzy czy "pluralistycznego dyskursu publicznego". Taki stan rzeczy stoi w sprzeczności z nadmierną koncentracją mediów prowadzącą do obecności na rynku kilku największych koncernów medialnych, które są w stanie narzucać rodzaj i sposób informowania, przez co mogą kształtować opinię publiczną.

Takie niebezpieczeństwo potęguje zmiana, jaka dokonała się na przestrzeni lat. Chodzi o proces, który dostrzegł m.in. Franz Matscher – sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jego pogląd przywołuje Instytut Ordo Iuris w swoim opracowaniu: "Zwraca uwagę fakt, że odejście od realizacji funkcji informacyjnej jako dominującej łączy się z realizacją celów gospodarczych lub politycznych. Prowadzi to do sytuacji, w której podmioty medialne nie dokonują już sprawozdań z wydarzeń, lecz coraz śmielej je kreują".

• "Nikt nikomu nie zamierza zamykać ust". Wiceszef MSZ o ustawie medialnej
• Ustawa medialna zawetowana. Lipiec: TVN nadal będzie działał poza obowiązującym prawem

W praktyce wszystko może skutkować tym, że przy nieuregulowanym rynku medialnym, duże koncerny będą w stanie przejąć kontrolę nad mediami i dyskursem w kraju. Ograniczy to możliwość skutecznej oceny rzeczywistości czy komentowania jej. Ponadto koncerny będą mogły wpływać na opinię publiczną. W przypadku kapitału zagranicznego – niebezpieczeństwo polega na tym, że może on w ten sposób realizować interesy kraju swojego pochodzenia.

Sytuacja w Polsce

Wolność prasy i innych środków społecznego przekazu jest w Polsce gwarantowana przez Konstytucję. Poza nią na sytuację związaną z mediami wpływają ustawy o prawie prasowym oraz o radiofonii i telewizji. Co ciekawe, ta ostatnia zawiera już regulacje ograniczające pochodzenie podmiotów spoza kraju i EOG. Proponowana nowelizacja tej ustawy uszczegóławia jej zapisy, aby niemożliwe było ich obchodzenie.

Obowiązująca ustawa zawiera także rozwiązania mające zabezpieczać przed monopolem. Problem polega na tym, że przepisy te zawierają dwie reguły antykoncentracyjne, które są bardzo ogólne. Zauważają to także autorzy pracy Ordo Iuris: "obie normy regulują kwestie określania pozycji dominującej w stosunku do nadawcy na dwa różne sposoby. Przez to natomiast, iż przepisy te nie są ze sobą odpowiednio skorelowane, powstaje paradoks polegający na tym, że wnioskodawca posiadający dominującą pozycję na rynku właściwym, innym niż rynek w ujęciu terytorialnym, może skutecznie ubiegać się o koncesję (art. 36 ust. 2 pkt 2), po czym na mocy art. 38 ust 2 pkt 3 może mu ona zostać cofnięta."

Radio i telewizja

O nieskuteczności przepisów świadczy sytuacja mediów w Polsce. Rynek telewizyjny został podzielony między trzech nadawców: TVP, Polsat i TVN. Ich programy skupiają ponad 3/4 ogółu audytorium telewizyjnego. TVP jest nadawcą publicznym, większościowe udziały w spółce będącej właścicielem Polsatu posiada polski biznesmen Zygmunt Solorz-Żak (56,95 proc.), natomiast TVN w 100 proc. należy do amerykańskiego koncernu Discovery.

Jeszcze ciekawiej sytuacja wygląda na rynku radiowym. "Jak wynika z danych za 2020 r., ponad 70% audytorium radiowego zdominowane zostało przez 4 nadawców komercyjnych, z czego jeden przekroczył 35%. Informacje te wskazują jednoznacznie na istnienie oligopolu na rynku radiofonii" – podkreślają autorzy analizy. Największym nadawcą, tym posiadającym ponad 35 proc. rynku, jest Grupa RMF FM. W 100 proc. należy ona do niemieckiego Bauer Media Invest GMBH. Drugą co do wielkości grupą radiową jest Eurozet. Była ona w rękach francuskich, następnie czeskich. W 2019 r. 40 proc. jej akcji kupiła AGORA. Trzecie miejsce należy do grupy ZPR, której właścicielem jest podmiot należący do polskiego biznesmena. Na czwartym miejscu plasuje się Polskie Radio.

Zobacz także: debata ekspertów nt. ochrony pluralizmu mediów

Ten stan rzeczy obrazuje nieskuteczność obowiązujących przepisów. Ich doprecyzowanie miała zapewnić proponowana nowelizacja ustawy, która spotkała się jednak z licznymi krytykującymi ją komentarzami. Jak się zaś okazuje, takie ograniczenia są w innych krajach w Europie normą. Monografia naukowa Instytutu Ordo Iuris zawiera wnioski z analizy rynków medialnych Niemiec, Czech, Francji, Chorwacji, Węgier i Wielkiej Brytanii. Dla zobrazowania zagadnienia podejścia do tematu mediów w Europie wystarczy przyjrzeć się sytuacji i regulacjom w dwóch największych krajach Unii Europejskiej.

Media w Niemczech

Niemieckie prawo określa w swoim porządku prawnym rynek mediów za "sektor strategiczny dla bezpieczeństwa państwa". W praktyce oznacza to, że nabycie powyżej 10 proc. udziałów w spółce medialnej przez podmiot spoza EOG uzależnione jest od zgody władz państwa. Rozwinięte są także przepisy zapobiegające monopolowi na rynku. Poza ogólnokrajowymi zapisami i instytucjami federalnymi każdy z poszczególnych landów ma odrębne przepisy kontrolujące tę sferę.

Dla określenia pozycji medium na rynku stosuje się wskaźnik popularności. Obliczono, że w 2019 r. na rynku telewizyjnym udział programów pochodzących od nadawców prywatnych wynosił 55 proc., publicznych zaś - 45 proc.

Ordo Iuris podkreśla w swojej pracy, że rynek niemiecki zdominowany jest przez koncerny krajowe. "Oglądalność programów czterech największych nadawców, tj. nadawców publicznych – ZDF i ARD, RTL Group oraz Prosiebiensat1 Media, wyniosła ponad 80%. Wynik ten obrazuje, iż mimo szerokiej oferty programowej niemieckiego rynku telewizyjnego, wpływ pozostałych nadawców na rynek i ich udział w widowni telewizyjnej jest nieznaczny. Sam rynek telewizyjny charakteryzuje się wysokim stopniem koncentracji kapitału i zdominowany jest przez podmioty krajowe" – można przeczytać. Jeszcze większą dominację nadawców publicznych i niemieckiego kapitału można zaobserwować na rynku radiowym.

Media we Francji

Francuskie prawo bardzo skutecznie określa zasady nabywania koncesji. Są one podzielone ze względu na rodzaj prowadzonej działalności medialnej. Prawo przeciwdziała monopolowi mediów, jasno i precyzyjnie określając konkretne wskaźniki i ograniczenia. Podobnie sprawa wygląda z narodowością kapitału medialnego. Poza np. zakazem finansowania w jakikolwiek sposób wydawców prasowych przez rządy innych państw jasno określony został także udział mediów zagranicznych w rynku. "Ustawodawca francuski, poza zapobieganiem koncentracji kapitału, przeciwdziała także ekspansji zagranicznych koncernów w sferze środków masowego przekazu. Ograniczył on bowiem obecność kapitału zagranicznego w przedsiębiorstwie publikującym francuskojęzyczną prasę informacyjną lub wydającym serwis informacyjny online oraz w stosunku do podmiotów działających w sferze radiofonii i telewizji do 20% udziału w kapitale zakładowym lub prawach głosu" – podaje w analizie Ordo Iuris.

Mimo przepisów antymonopolowych rynek telewizyjny zdominowany jest przez trzy grupy medialne. Skupiają one ponad 70 proc. widowni. Największe udziały ma francuski nadawca publiczny oraz prywatna grupa medialna.

• Nowelizacja ustawy medialnej. Maciejewski: media są głównym elementem wojny hybrydowej
• "Najwyższy czas, żeby to uporządkować". Wyrwich o nowelizacji ustawy medialnej

Francuzi bardzo dbają także o narodowość mediów działających w ich kraju. Jednak przepisy UE wymuszające dostęp do rynków państw członkowskich innych państw spólnoty spowodował, że we Francji pojawiły się niemieckie koncerny. Zauważa to w swojej monografii Ordo Iuris: "Na francuskim rynku telewizyjnym dominują podmioty związane z rodzimym kapitałem. Ponad 50% widowni telewizyjnej skupiają programy grup medialnych o korzeniach francuskich. Zauważalnie obecny jest tam także kapitał niemiecki. Mimo stosunkowo dużej ilości regulacji odnoszących się do struktury własności we francuskim prawie krajowym, dzięki normom prawa europejskiego, udało się zaistnieć tam dużej korporacji medialnej, związanej kapitałowo z innym krajem Unii Europejskiej".

Także na rynku radiowym dominuje kapitał francuski. Pięć największych grup medialnych skupia 3/4 wszystkich słuchaczy. Prawie 30 proc. rynku należy tam do nadawcy publicznego.

Zmiany w polskim prawie

Podsumowując swoją pracę, Instytut Ordo Iuris przedstawia propozycje zmian w przepisach, które wzorowane są na tych obowiązujących w innych krajach wspólnoty. Autorzy monografii podkreślają, że konieczne jest uznanie w polskim prawie, podobnie jak w Niemczech, sektora medialnego za strategiczny dla funkcjonowania państwa. Proponują także, aby m.in., podobnie jak we Francji, udział jednego podmiotu w rynku nie mógł przekraczać 30 proc., co obliczane byłoby na podstawie łącznej liczby odbiorców.

Poza koniecznością, podobnie jak u naszych zachodnich sąsiadów, uzyskania zgody organów państwa na przejęcia powyżej 10 proc. akcji przez podmiot spoza EOG, Ordo Iuris postuluje wprowadzenie jasnych przepisów dotyczących narodowości kapitału medialnego. "Należy ustanowić regulację wyłączającą możliwość posiadania i ubiegania się o koncesję nadawczą w stosunku do podmiotów, w których udział kapitału zagranicznego jest większy niż 20%." – brzmi wniosek.

Wszystkie te propozycje są zaczerpnięte z rozwiązań innych krajów UE, które przez krytyków jakichkolwiek zmian w prawie dotyczącym mediów często przedstawiane są jako wzory. Odpowiedź na zarzuty pojawiające się w przestrzeni publicznej, przy okazji rozwiązań dotyczących rynku medialnego, przedstawiono w postaci analizy aktów prawnych i sytuacji medialnej w innych krajach. Wskazuje się tam na konieczność zmian w polskim porządku prawnym. "Mając na uwadze, iż zarówno ustawodawca niemiecki, jak i francuski zabezpieczył krajowy sektor medialny, nakładając szczególne restrykcje na obecność podmiotów zagranicznych w środkach masowego przekazu ustawodawca polski winien również podjąć tego rodzaju rozwiązania legislacyjne" – zauważają w podsumowaniu autorzy pracy.

Całą monografię Ordo Iuris można przeczytać tutaj.

Damian Zakrzewski