Janosikowe może zostać, ale trzeba zmienić udział samorządów w PIT i CIT
2014-09-26, 22:08
Toruń to najbardziej zadłużone miasto wojewódzkie w Polsce, a Mazowsze jest najbardziej zadłużonym województwem. Na drugim miejscu jest łódzkie, a na trzecim opolskie. Za Toruniem z kolei Bydgoszcz i Poznań. Samorządowcy skarżą się, że władze centralne narzucają im coraz więcej zadań, ale nie dają pieniędzy na ich realizację. Subwencje i dotacje celowe z budżetu państwa nie wystarczają, a dochody własne spadają.
Posłuchaj
Minister finansów zapowiada, że chce jak najszybciej rozwiązać kwestię naprawienia janosikowego, tak aby samorządy mogły zaplanować przyszłoroczne budżety.
Zlikwidować janosikowe?
Zmiany są konieczne, bo Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów na realizację zadań własnych. Ale skoro janosikowe jest takie kontrowersyjne, to może je po prostu zlikwidować?
– Aż tak daleko bym w tym kierunku nie szedł. Jeśli chodzi o subwencje, które wpływają do jednostek samorządu terytorialnego, to możemy mieć tutaj do czynienia albo z zasilaniem pionowym: są to środki z budżetu państwa dla samorządów; albo z zasileniem poziomym, i to jest zasada solidaryzmu. Czyli samorządy terytorialne bogatsze, te których dochody własne, w przeliczeniu na jednego mieszkańca przekraczają określoną kwotę (w przypadku gmin to jest 150 proc. średniej krajowej, a w przypadku powiatów 110 proc.), to te samorządy, zgodnie z obecnym systemem zasilania finansowego, mają obowiązek dzielić się częścią tych dochodów z samorządami, które są słabsze ekonomicznie – wyjaśnia gość radiowej Jedynki prof. Krzysztof Surówka, prorektor Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.
Trybunał w swoim wyroku odniósł się do województw, bo ustawę skarżyło mazowieckie, ale problem janosikowego dotyczy nie tylko Mazowsza, a ponad 30 powiatów i miast na prawach powiatów, w całej Polsce. Dlatego też wymaga kompleksowych rozwiązań, nie tylko na poziomie województw, ale również powiatów.
- Sytuacja powiatów jest równie dotkliwa. Mój powiat oddaje 30 proc. dochodów w formie janosikowego, ale są powiaty, np. polkowicki, który oddaje 70 proc. dochodów podatkowych. Bardzo podobnie jak województwo mazowieckie. Jesteśmy pewni, że Trybunał orzeknie niekonstytucyjność tych przepisów – powiedział na antenie radiowej Jedynki Jan Grabiec, starosta legionowski.
Problem złej koniunktury
Janosikowe zaczęło budzić kontrowersje dopiero wtedy, kiedy pojawił się problem stagnacji gospodarczej, spowolnienia. W przypadku sektora finansów publicznych można było nawet mówić o kryzysie.
– Dlatego janosikowe musi zostać utrzymane. Tak jak bogate samorządy terytorialne narzekają, tak samo te słabe ekonomicznie mogą narzekać, że dostają za mało środków finansowych, na zaspokajanie podstawowych potrzeb, które realizują dla społeczności lokalnej. Należy więc dołożyć wszelkich starań, żeby zasada równoważenia poziomego, solidaryzmu nadal obowiązywała. Bo to, że niektóre samorządy są bogate, wynika z tego, że funkcjonują np. na terenie, gdzie jest dużo podmiotów gospodarczych – podkreśla prof. Surówka.
Pomoc dla jednych, bariera dla drugich
Ale to jednak trochę dziwna sytuacja, gdy najbogatsze województwo w kraju ma kłopoty z płynnością i musi zaciągać kredyty. Czy janosikowe nie ogranicza rozwoju pewnych regionów?
– Brak jest spojrzenia ekonomicznego samorządowców na sytuację finansową. Był taki okres, że wpływy z dochodów były wysokie, i można było wówczas pamiętać o tym, że nadejdzie być może okres stagnacji. I trzeba było się do tego przygotować. Tak powinien funkcjonować każdy podmiot gospodarczy. Tym bogatym samorządom zabrakło takiego sposobu myślenia – ocenia gość radiowej Jedynki.
A to można było wyliczyć. Kiedy osiąga się nadwyżki dochodów własnych, kiedy jest rozwój gospodarczy i kiedy trzeba było zaplanować rozwiązanie na okres recesji.
Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych w raporcie na temat zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego napisała, że główną jego przyczyną w ostatnim czasie była z pewnością absorpcja środków zagranicznych, głównie funduszy unijnych. Ponieważ żeby ubiegać się o te pieniądze, trzeba mieć wkład własny i na ten cel samorządy zaciągały kredyty. Kolejny powód to spadek poziomu wpływów z podatków PIT i CIT.
PIT i CIT pomogą samorządom
Zdaniem prof. Krzysztofa Surówki janosikowe to jest jeden z drobnych problemów finansowania samorządów, być może trzeba to jeszcze raz przeliczyć, podwyższyć progi, od których będzie się płacić janosikowe, określić maksymalną wielkość dochodów, które można by było przekazać słabszym ekonomicznie samorządom.
– Jeżeli przekażemy mniej dochodów samorządom, to one będą z kolei w gorszej sytuacji. System finansów publicznych to jest zespół naczyń połączonych, a żaden samorząd terytorialny nie jest autonomiczny – przypomina prof. Surówka.
Może finanse samorządów wymagają bardziej gruntownych zmian, a zmiany w janosikowym będą tylko punktem wyjścia. Bo prawdą jest, że w ich budżetach systematycznie spada udział tzw. dochodów własnych, który w latach 2006–2007 wynosił 55 proc., a teraz spadł poniżej połowy. Dochody te to udział w podatkach PIT i CIT. Samorządowcy proponują podwyższyć te udziały, a nawet dać udział regionom w podatku VAT.
Najpierw reforma finansów publicznych
Janosikowe z punktu widzenia makroekonomicznego to jest minimalny problem. Z perspektywy jednostki samorządu terytorialnego, która ma zapłacić i traktuje to jako „dodatkowy podatek na rzecz”, ale innych samorządów, to jest to duże obciążenie.
– Natomiast bardzo ważny jest problem zmiany zasilania finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Jednak w okresie stagnacji gospodarczej, nie należy tego reformować. Dług publiczny jest bardzo wysoki, a dług samorządu terytorialnego, mimo że rośnie, bo w roku 2001 wynosił 12 mld zł, a w tej chwili przekroczył 70 mld zł, to jednak w relacji do długu całego sektora finansów publicznych stanowi tylko ok. 7–8 proc. – zauważa prorektor krakowskiego Uniwersytetu Ekonomicznego.
Infrastruktura nie czeka
A trzeba przecież inwestować w drogi, wodociągi, rozwój infrastruktury kulturalnej, sportowej. Tymczasem wydatki sztywne, czyli te, które nie podlegają modyfikacjom, sięgają już od 60 do 80 proc.
– Potrzeba nowoczesnej ustawy, która ukształtuje na nowo dochody jednostek samorządowych. Kluczowym słowem jest nowoczesna, ponieważ pojawia się mnóstwo nowych instrumentów, z których mogłyby korzystać samorządy. Są to fundusze pożyczkowe, linie kredytowe, obligacje – wymienia Marek Wójcik ze Związku Powiatów Polskich.
Zadania samorządów na poziomie obywatelskim: edukacja…
Gminy odpowiadają za edukację przedszkolną, za szkoły podstawowe oraz gimnazja. Natomiast powiaty zajmują się szkolnictwem ponadgimnazjalnym, czyli licea, technika, szkoły zawodowe oraz szkolnictwo specjalne.
– Za finansowanie oświaty odpowiada państwo i przeznacza samorządom subwencję oświatową. Ale ta subwencja nie wystarcza na utrzymanie placówek. Nie wystarcza często nawet na wynagrodzenia i opłacenie mediów – wyjaśnia gość Polskiego Radia 24 Aleksandra Kurowska, analityk think-tanku Instytut Ochrony Zdrowia i Demokracji.
Kwota subwencji jest bardzo duża, to prawie 40 mld zł. Ale niestety nie wystarcza ona na pokrycie kosztów i ok. 20 mld zł samorządy muszą znaleźć w swoich budżetach.
…i ochrona zdrowia
Samorządy nie mają pieniędzy na ochronę zdrowia. Chociaż jest to ich ustawowe zadanie. Teoretycznie szpitale i przychodnie powinny się utrzymywać kontraktu z NFZ oraz z pieniędzy przekazywanych na pewne szczególne cele przez Ministerstwo Zdrowia.
– I są oczywiście placówki, które się zbilansują, ale nie wszystkie. I dlatego samorządy starają się ratować niektóre placówki, albo z własnych pieniędzy, albo z unijnych z wkładem własnym – podkreśla Aleksandra Kurowska.
Szpitale są w większości samorządowe. Jeśli sobie nie radzą, to wówczas muszą się zadłużać. W myśl nowych przepisów ustawy o działalności leczniczej, jeśli szpital zadłuża się i ma ujemny wynik finansowy, to do 30 września samorząd musi podjąć decyzję, czy spłaci ten dług. Jeżeli nie – to musi przekształcić szpital w spółkę, a wtedy otrzyma wsparcie ze strony państwa. Jednak przekształcenie też kosztuje, i to niemało. W roku wyborczym takie decyzje nie są popularne.
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne
Samorządy wydają rocznie na inwestycje w ochronę zdrowia ok. 4 mld zł. Biorą też na ten cel duże dofinansowanie unijne, a UE zauważyła, że te pieniądze nie zawsze są wydawane w sposób optymalny.
– I teraz UE zmusza i ministerstwa, i samorządy do współpracy między sobą. Czyli żeby dwa sąsiednie miasta nie kupowały dwóch dużych tomografów, podobnie z programami profilaktycznymi. Bruksela przeznaczy dodatkowe pieniądze na projekty wspólne, kilku samorządów, czyli na Zintegrowane Inwestycje Terytorialne – wyjaśnia gość Polskiego Radia 24.
Mogą to być programy profilaktyczne, wspierania seniorów, rozbudowy ośrodków dziennego pobytu. Chodzi o pomysł i chodzi o współpracę. Na same projekty zdrowotne UE chce przeznaczyć ok. 600 mln euro.
Skandynawia dokłada dodatki samorządowe
I jak zapewnia prof. Surówka, m.in. by zapewnić finansowanie wszystkich zadań, warto zastanowić się, jak zmienić konstrukcję udziału samorządu terytorialnego w PIT i CIT. Nie należy raczej podnosić udziału procentowego samorządów w podatkach dochodowych, a tym bardziej w VAT. Zamiast tego lepiej wprowadzić dodatki samorządowe do podatków centralnych. Co pozwoli na zmniejszanie lub zwiększanie wysokości tych podatków tylko lokalnie.
– Wówczas, tak jak w przypadku podatków lokalnych władza samorządowa miałaby narzędzie nie tylko polegające na tym, że ma źródła dochodów, ale także za pomocą którego mogłaby oddziaływać na zachowanie podmiotów gospodarczych. Ponieważ mogłaby regulować ten procentowy udział w PIT i CIT w swoim regionie – tłumaczy prof. Surówka. Na przykład zmniejszać PIT lub CIT, zachęcając podmioty do lokowania inwestycji na danym terenie. Jest tutaj możliwość współpracy zarówno gmin, powiatów, jak i województw.
I wtedy na danym terenie podmiot gospodarczy mógłby płacić znacznie mniejszy podatek dochodowy, od osób prawnych czy fizycznych aniżeli na innym terenie. Te dodatki do podatków są dosyć znane w państwach skandynawskich. Miejmy nadzieję, że i my kiedyś pójdziemy taką właśnie drogą.
Sylwia Zadrożna, Grażyna Raszkowska, Elżbieta Szczerbak, Małgorzata Byrska